| Исследуя
процесс становления и развития местного самоуправления в России, можно смело утверждать,
что отзыв депутата (как на местном, так и на государственном уровне) тесно связан
с идеей народного представительства. Отзыв является элементом депутатского мандата.
НА сегодняшний день по общему правилу депутат представительного органа местного
самоуправления не может быть отозван. Однако исключения могут быть предусмотрены
уставами муниципальных образований. То есть каждое муниципальное образование само
определяет судьбу института отзыва депутата. Такова воля законодателя, которую
он выразил в пункте 5 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации".
Следует заметить,
что далеко не все уставы муниципальных образований содержат норму об отзыве депутата.
Хотя положения об отзыве народных избранников со временем появляются все в большем
количестве уставов муниципальных образований. В современной России отзыв, пожалуй,
мог бы служить самой эффективной мерой контроля населения за деятельностью депутатов.
Необходим лишь четкий механизм его реализации.
По меткому выражению А.
Иванченко, отзыв является "приметой нашего времени". "Но отзыв
депутатов еще не получил четкого процедурного оформления. Эта проблема требует
постоянного внимания, глубокого изучения и законодательного обеспечения"
[1].
С вопросом об отзыве депутата тесно связана проблема свободного
и императивного мандата. Когда отзыв был прямо предусмотрен законодательством,
речь шла об императивном мандате. Часть 3 статьи 6 закона РСФСР о статусе депутата
местного Совета регламентировала, что народный депутат мог быть отозван избирателями.
Сегодня же наш законодатель пошел по пути ряда западных стран, где императивный
мандат прямо запрещен конституцией. Так, статья 27 Конституции Франции устанавливает,
что любой императивный мандат является недействительным. В статье 67 Конституции
Италии сказано, что член парламента выполняет свои функции без императивного мандата.
Основной закон ФРГ провозглашает, что депутаты не связаны наказами и указаниями
и подчиняются лишь своей совести (статья 38) [2]. Однако это не самое лучшее заимствование
у зарубежных государств. Автор придерживается того мнения, что в нашей стране
необходимо учитывать особенности российского менталитета, проявляющегося порой
в бесцеремонном отношении к законам. И в этом смысле отзыв должен выполнять роль
необходимого средства, дисциплинирующего депутата в отношениях с избирателями.
Видимо, именно поэтому в уставах Екатеринбурга, Первоуральска, Арзамаса,
Серова и других городов предусмотрено такое основание досрочного прекращения полномочий,
как отзыв депутата. Однако уставы муниципальных образований не определяют порядок
отзыва.
Такой порядок устанавливается законами субъектов Федерации. Причем
указанные законы можно классифицировать по различным основаниям. Так, существуют
специальные законодательные акты, посвященные отзыву депутата. Например, закон
Пермской области от 18 ноября 1997 года "О порядке отзыва депутата Законодательного
собрания Пермской области, депутата представительного органа местного самоуправления
Пермской области" [3]. Помимо обозначенных, существуют законы, посвященные
отзыву не только депутата, но и выборного лица местного самоуправления вообще.
К ним можно отнести закон Республики Хакасия от 21 мая 1996 года "О порядке
отзыва главы администрации района, города республиканского значения, главы местного
самоуправления в Республике Хакасия" [4]. Кроме этого, существуют единые
избирательные законы субъектов Федерации, в которых специальные глава или раздел
посвящены процедуре отзыва местного депутата. И это, как представляется, не самый
удачный вариант. К таковым относится, например, Избирательный кодекс Свердловской
области.
Весьма нелегкой задачей для всех законодателей является определение
оснований отзыва. Точно зафиксированных оснований федеральным законодательством
и законодательством субъектов Федерации до сих пор не установлено. Федеральный
закон "Об общих принципах..." в статье 49 зафиксировал общее основание
- утрата доверия населения. Однако в результате отзыва население выражает недоверие
своему представителю. А об утрате доверия. как отмечают отдельные авторы, можно
говорить лишь применительно к органам местного самоуправления, "ибо они в
результате выборов получают от населения своеобразный мандат доверия на решение
вопросов местного значения" [5]. Я считаю, что утратить доверие населения
может и орган власти, но быть отозванным может только конкретный депутат, конкретное
выборное лицо. Отозвать представительный орган в цепом. по моему мнению, невозможно.
Законодатели различных субъектов Федерации по-разному толкуют "утрату
доверия населения".
Так, закон Красноярского края от 26 сентября
1996 года "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления"
[6] в статье 1 к основаниям отзыва относит неоправдание доверия избирателей. Последнее,
в частности, включает невыполнение депутатских обязанностей: нарушение Конституции
Российской Федерации, российского законодательства: совершение действий, не достойных
звания депутата.
Уже упоминавшийся пермский закон основанием отзыва называет
систематическое невыполнение депутатских обязанностей.
Избирательный
кодекс Свердловской области к основаниям отзыва относит утрату депутатами доверия
населения. Причем хочется подчеркнуть, что согласно Избирательному кодексу в Свердловской
области отзыв проводится лишь тогда, когда возможность данного основания и его
порядок предусмотрены уставами муниципальных образований. На мой взгляд, подобная
норма несколько нелогична. Дело в том. что порядок отзыва предусмотрен самим Избирательным
кодексом Свердловской области. Поэтому в уставах муниципальных образований нет
смысла предусматривать его процедуру, а достаточно лишь фиксировать саму возможность
отзыва. Как. например, это определил закон Пермской области о порядке отзыва народного
представителя.
Как видно, законодатель пока не в силах определить четкие
критерии отзыва. Видимо, для их определения сначала нужно дать понятие отзыва.
Соглашусь с точкой зрения С.А. Авакьяна, выраженной в подготовленном им модельном
законе "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления
субъекта Российской Федерации" [7]. Под отзывом депутата здесь понимается
досрочное прекращение полномочий депутата на основе специально назначенного голосования
избирателей соответствующего избирательного округа, проводимого в соответствии
с настоящим законом и с соблюдением требований федеральных законов, законов субъектов
Российской Федерации.
Достаточно подробно в модельном законе устанавливаются
основания отзыва. Ими являются:
- невыполнение депутатских полномочий:
- нарушение законодательства Российской Федерации, субъекта Российской Федерации,
устава муниципального образования, нормативных актов местного самоуправления,
принятых представительным органом местного самоуправления:
- утрата доверия
избирателей, под которой понимается неудовлетворенность избирателей деятельностью
депутата, связанная (совокупно или по отдельности) с такими причинами, как невыполнение
депутатом предвыборной программы, отказ от контактов с избирателями, ведения приема
избирателей, рассмотрения их жалоб и заявлений;
- совершение действий,
порочащих звание депутата. Под этим следует понимать совершение депутатом проступков,
грубо нарушающих общепринятые нормы морали и (или) депутатской этики. Подобные
факты подтверждаются решением соответствующих комитета, комиссии представительного
органа местного самоуправления либо самого представительного органа.
Непосредственно процедура отзыва депутата тесно связана с процессом его избрания.
Для начала регистрируется инициативная группа по сбору подписей в поддержку отзыва
избранника, в которую входят, как правило, не менее десяти человек. Решение об
образовании такой группы принимается на собрании, в котором принимает участие
определенное количество человек. Согласно свердловскому законодательству их число
должно составлять не менее 25, согласно пермскому - не менее 50.
Вполне
естественно, что в голосовании по отзыву вправе участвовать лишь граждане, постоянно
или преимущественно проживающие на территории того округа, где избирался отзываемый
депутат. Ведь депутат представляет именно их интересы. Следовательно, совершенно
бессмысленно проводить голосование по отзыву конкретного депутата среди тех граждан,
которые проживают в границах другого избирательного округа, пусть и на территории
того же муниципального образования.
Достаточно строго подошел законодатель
и к количеству подписей в поддержку отзыва депутата. Так, в соответствии с Избирательным
кодексом Свердловской области как в поддержку депутата, так и за его отзыв нужно
собрать не менее 0,75 процента подписей от числа избирателей соответствующего
избирательного округа.
А вот, к примеру, законодатель Пермской области
установил, что за отзыв депутата необходимо собрать не менее 15 процентов подписей
избирателей соответствующего избирательного округа. Видимо, такое строгое положение
связано с тем, что отзыв депутата - важная процедура, к которой надо подходить
весьма ответственно и взвешенно. Может, именно поэтому еще не во всех уставах
муниципальных образований установлено такое основание досрочного прекращения депутатской
деятельности. как отзыв.
Процедура отзыва депутата во многом напоминает
избирательный процесс, копируя практически все его стадии. Интерес, на мой взгляд,
в этой процедуре представляют нормы о результатах голосования по отзыву народного
избранника.
Как правило, законы устанавливают, что голосование признается
несостоявшимся, если в нем приняли участие менее 25 процентов избирателей округа
(в Красноярском крае - 30 процентов). Уже упоминавшийся модельный закон об отзыве
фиксирует. что если законодательством субъекта Федерации не установлена минимальная
численность избирателей, при явке которых выборы считаются состоявшимися, голосование
по отзыву признается несостоявшимся, если в нем приняло участие меньшее число
граждан, чем при проведении выборов данного депутата.
В любом случае,
если голосование по отзыву не состоялось, повторное голосование не проводится.
Недействительным голосование традиционно признается в трех случаях:
- если нельзя с достоверностью установить результаты голосования:
- если
на определенной части избирательных участков (как правило. на одной четвертой)
итоги голосования признаны недействительными;
- по решению суда.
В случае признания итогов голосования по отзыву недействительными. проводится
повторное голосование.
В законах субъектов Федерации о порядке отзыва
депутата представительного органа местного самоуправления регламентируется, что
депутат считается отозванным, если за отзыв проголосовало более половины избирателей,
принявших участие в голосовании.
Этим положением законодатели ограничиваются.
Ранее в Избирательном кодексе Свердловской области закреплялась важная норма,
которая нашла сегодня отражение в модельном законе об отзыве местного депутата:
помимо того, что за отзыв депутата должно проголосовать более половины избирателей,
явившихся на участки, важно, чтобы количество таких голосов было больше, чем при
выборах данного депутата. По неизвестным причинам свердловский законодатель изъял
указанную норму из Избирательного кодекса.
Действительно, отзыв является
инструментом контроля за депутатской деятельностью, воздействия на народного представителя.
Но не только. Отзыв представляет собой еще и форму ответственности депутата за
невыполнение либо ненадлежащее выполнение своих обязанностей. Как отмечается в
Постановлении Центральной избирательной комиссии Российской Федерации "О
практике работы избирательных комиссий по реализации института отзыва депутата,
выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления
в субъектах Российской Федерации" от 1 декабря 1998 года [8], "требования
к количеству граждан, принявших участие в голосовании, для признания отзыва состоявшимся,
порядок установления итогов голосования по отзыву не адекватны условиям выборов,
слабо защищают интересы большинства избирателей, участвовавших в выборах депутата,
выборного должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления".
Весьма интересная и, по всей видимости, справедливая норма закреплена в законах
некоторых субъектов Федерации об отзыве депутата: если за отзыв и против отзыва
проголосовало равное количество избирателей, то депутат сохраняет свои полномочия.
В данном случае законодатель, видимо, хотел показать, что население пользуется
правом контроля за своими избранниками, оно видит, что депутат некачественно и
неэффективно выполняет свои полномочия. Но в такой ситуации население предупреждает
депутата, что если и через один год (а в соответствии с Избирательным кодексом
Свердловской области через два года) он не сделает выводов, то избиратели снова
могут воспользоваться своим правом по отзыву представителя.
Как отмечает
А.В. Иванченко, народ определяет свои политические пристрастия не только на выборах,
делегируя свои полномочия депутату: он должен быть постоянно включенным в деятельность
представительных органов власти, в том числе и посредством отзыва депутатов [9].
Отзыв депутата является не только гарантией связи депутата с населением,
но и санкцией против представителя населения, ненадлежащим образом выполняющего
свои обязанности [10]. Поэтому, на взгляд автора, отзыв должен быть предусмотрен
законодателем в обязательном порядке как один из случаев досрочного прекращения
полномочий депутата. Федеральное законодательство выделяет отзыв в самостоятельную
категорию. Так, статья 8 Федерального закона "Об общих принципах..."
содержит перечень вопросов, которые должны предусматриваться в уставе муниципального
образования. Подпункт 9 пункта 1 данной статьи определяет, что устав должен содержать
порядок отзыва или досрочного прекращения полномочий выборных должностных лиц
местного самоуправления.
Судья Конституционного Суда Российской Федерации
Н.В. Витрук считает, что "отзыв депутата служит одновременно и формой института
прямой (непосредственной) демократии. Установление института отзыва депутата расширяет
возможности граждан по формированию дееспособного, авторитетного состава представительных...
органов... власти, служит гарантией усиления позитивной юридической ответственности
депутатов, так как избиратели могут поставить вопрос об отзыве депутатов, не являющихся
на заседания представительного... органа... власти и не осуществляющих свои депутатские
полномочия, потерявших какие-либо связи со своими избирателями" [11]. С ним
не соглашаются другие судьи Конституционного Суда Российской Федерации. Так, Т.
Г. Морщакова утверждает, что "введение института отзыва депутата избирателями
практически не исключает ситуации, когда депутат, получивший на выборах относительное
большинство голосов, может быть лишен мандата голосами других избирателей, вообще
не голосовавших или голосовавших за других кандидатов. Кандидаты, проигравшие
выборы, смогли бы использовать отзыв, чтобы поставить вопрос о лишении полномочий
своих политических противников. Институт отзыва не согласуется также с идеями
плюрализма в парламентской деятельности, так как может быть направлен против парламентского
меньшинства, что не соответствует условиям функционирования представительной системы
в демократическом обществе" [12].
Аналогичной позиции придерживается
М.В. Баглай: "Отзыв депутата - громоздкий и редко применяемый на практике
институт, характерный преимущественно для тоталитарных государств в прошлом и
настоящем. В демократических государствах он мог бы только вести к нарушению стабильности
результатов выборов и служить при определенных обстоятельствах инструментом борьбы
против политического меньшинства. Несоответствие отдельных избранных депутатов
их высокому статусу, конечно, встречается в жизни, но для исправления такого исключительного
положения достаточно ввести дисциплинарные меры, вплоть до лишения депутатского
мандата, со стороны самого парламента с применением квазисудебной процедуры или
даже в судебном порядке, то есть с соответствующими процессуальными гарантиями
защиты. Но возлагать оценку профессиональной депутатской деятельности или поведения
депутата на избирателей - это значит открыть возможность для манипулирования ими
и наказания невиновных" [13].
Не могу согласиться с двумя последними
мнениями. Ведь если депутат не выполняет своих обязанностей перед избирателями
и не в состоянии, по мнению избирателей, представлять их интересы в дальнейшем,
то население вправе отозвать такого депутата и избрать более достойного. В этом
и будет заключаться принцип демократического государства, провозглашенный в статье
3 Конституции, когда единственным источником власти и носителем суверенитета в
России является ее многонациональный народ.
Вышеизложенное позволяет
утверждать, что в настоящее время в Российской Федерации депутатский мандат нельзя
однозначно назвать ни императивным, ни свободным. На взгляд автора, на сегодняшний
день, руководствуясь Федеральным законом "Об общих принципах..." и законами
субъектов Федерации, мандат депутата можно охарактеризовать как "императивно-свободный".
В указанном выше Постановлении ЦИК Российской Федерации о реализации института
отзыва депутатов отмечается, что на уровне местного самоуправления за 1996-1998
годы инициировались отзывы 66 глав муниципальных образований в 19 субъектах федерации.
Голосование состоялось в 24 случаях, 13 глав отозваны. После инициирования отзыва
9 глав сложили с себя полномочия, не дожидаясь результатов голосования. В 4 субъектах
Федерации инициировались отзывы в отношении 23 депутатов представительных органов
местного самоуправления. Голосование состоялось в 8 случаях, отозваны 2 депутата.
Это обстоятельство еще раз подтверждает, что отзыв является гарантией ответственности
депутата перед избирателями, осуществления права контроля за депутатской деятельностью
со стороны избирателей. Как сказано в пояснительной записке к модельному закону
субъекта Российской Федерации "О порядке отзыва депутата представительного
органа местного самоуправления", институт отзыва нельзя оценивать только
с политической точки зрения - в связи с так называемым императивным или свободным
мандатом депутата. Надо подходить к ситуации с практической точки зрения: если
избиратели проголосовали за избрание депутата, а он не работает в этом качестве,
совершил действия, дискредитирующие представительный орган и его самого, не делает
все необходимое, чтобы оправдать надежды избирателей, они могут поставить вопрос
об отзыве данного депутата и избрании другого своего представителя.
На
основании вышеизложенного можно сформулировать вывод о том, что институт отзыва
депутата любого уровня в Российской Федерации должен носить императивный характер,
а процедура отзыва должна быть предусмотрена в законе каждого субъекта Федерации. *
* * Примечания 1.
Иванченко А. "Судьба России куется в волостях, улусах и сельсоветах".
"Местное самоуправление: день сегодняшний и завтрашний". "Российская
газета", 1997,26 ноября.
2. "Конституции зарубежных государств",
с. 111,170,256.
3. "Бюллетень Законодательного собрания и администрации
Пермской области". 1997, N9-10.
4. См. Постановление Верховного
Совета Республики Хакасия от 21 мая 1996 года.
5. "Избирательное
право и избирательный процесс в Российской Федерации". Учебник для вузов.
Под редакцией Иванченко А.В. М., 1999, с. 607.
6. "Красноярский
рабочий", 1996, 24 октября, N204-205.
7. "Вестник Центральной
избирательной комиссии РФ", 1998, N 11 .
8. "Вестник Центральной
избирательной комиссии РФ", 1998, N 11, с. 29-35.
9. Иванченко А.В.
"Законодательство об отзыве депутатов (состояние и перспективы)". "Советское
государство и право", 1991, N 10, с. 30-38.
10. "Комментарий
к федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации". Под редакцией Ю.А. Тихомирова. М., 1997, с. 1 13.
11. "Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации
Н.В. Витрука по делу о проверке конституционности закона Московской области от
28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной думы".
"Российская газета", 1997, 14 января.
12. "Особое мнение
судьи Конституционного Суда Российской Федерации Т.Г. Морщаковой по делу о проверке
конституционности закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке
отзыва депутата Московской областной думы". "Российская газета",
1997,14 января.
13. "Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской
Федерации М.В. Баглая по делу о проверке конституционности закона Московской области
от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной думы".
"Российская газета", 1997, 14 января. *
* * Вместо
резюме 2 апреля
2002 года Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел жалобы бывшего мэра
города Игарки А. Злобина и мэра поселка городского типа Палана Корякского АО Ю.
Хнаева. А. Злобин был отозван с должности главы Игарки решением городского совета
в июне 1999 года. В августе 2000 года в поселке Палана было проведено голосование
по отзыву главы Ю. Хнаева, признанное не состоявшимся из-за неявки избирателей.
Заявители попросили Конституционный Суд проверить на соответствие Конституции
целый ряд положений закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата
представительного органа местного самоуправления" и закона Корякского АО
"О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления,
выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе".
В частности, закон Корякского АО, говоря о возможности отзыва выборного должностного
лица вследствие утраты доверия избирателей, не устанавливает конкретные основания
утраты доверия. Красноярский закон не предусматривает уведомление "кандидата
на отзыв" ни о собрании инициативной группы, ни о времени и месте заседания
(по вопросу отзыва) представительного органа местного самоуправления. Не предусматривается
сбор подписей достаточного числа избирателей в поддержку голосования. Нет указания
на необходимость подтверждения выдвигаемых оснований отзыва фактическими обстоятельствами.
Наконец, по законам обоих субъектов Федерации, отзыв может быть осуществлен меньшинством
от общего числа граждан, имеющих право голосовать.
По мнению заявителей,
эти и другие нормы допускают произвольное толкование использования отзыва и не
содержат гарантий от злоупотреблений им, в частности, по политическим мотивам.
Конституционный Суд, объединив обе жалобы в одно дело, признал не соответствующими
Конституции Российской федерации:
- положения статьи 1 закона Красноярского
края и пункта 1 статьи 2 закона Корякского АО, в которых говорится об основаниях
отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, однако "допускается
применение отзыва вне связи с конкретными решениями или действиями (бездействием),
которые могут быть опровергнуты в судебном порядке";
- положение
пункта 1 статьи 11 закона Красноярского края, касающееся установления числа подлежащих
сбору подписей, как неопределенное по своему содержанию". При этом суд уточнил:
"Это не исключает правомочия муниципальных образований, самостоятельно решая
вопрос о введении института отзыва, осуществить в своих уставах его необходимую
нормативную конкретизацию, в том числе в целях придания определенности соответствующим
способам установления числа подлежащих сбору подписей";
- взаимосвязанные
положения подпунктов "а" и "в" пункта 3 статьи закона Красноярского
края, статьи 37 и пункта 1 статьи 39 закона Корякского АО, которые допускают,
что отзыв выборного должностного лица местного самоуправления может быть осуществлен
меньшим числом голосов, чем то, которым это лицо было избрано.
По закону
"О Конституционном Суде Российской Федерации" в случае обращения А.
Злобина и Ю. Хнаева в суд общей юрисдикции их дела подлежат пересмотру.
13.05.2002.
|
