| Одним
из основополагающих демократических принципов, закрепленных Конституцией Российской
Федерации, является принцип разделения властей. Впервые он упоминается в Декларации
о государственном суверенитете РСФСР, принятой в 1990 г. Позднее данный принцип
вошел в Конституцию РФ в качестве основной отечественной политико-правовой доктрины.
Принцип разделения государственной власти по общему признанию был сформулирован
еще в XVII-XVIII вв. Дж. Локком и Ш. Монтескье. Именно они впервые обосновали
необходимость разделения законодательной, исполнительной и судебной власти как
гарантию против злоупотребления государственной властью. С течением времени принцип
разделения властей изменялся и был дополнен так называемой "системой сдержек
и противовесов", которая позволила не только разделить власть на три самостоятельные
ветви, но и конструктивно их уравновесить.
Речь идет о взаимодействии
властей, ибо полная изоляция ветвей государственной власти может породить еще
более серьезные проблемы. Если ветви государственной власти не будут находиться
между собой в постоянном взаимодействии, то это приведет к параличу государственной
власти, она не сможет выполнять возложенные на нее функции. Отсутствие консолидации
государственной власти, ее единства в ряде случаев может привести к тому, что
ветви власти будут не в состоянии прийти к единому решению, выработать единую
государственную политику(1). Возникновение такой ситуации может быть угрозой государственному
единству.
Таким образом, диалектика организации и функционирования государственной
власти в Российской Федерации заключается в единстве разделенных властей(2). Для
такого вывода есть серьезные основания. Согласно Конституции РФ все ветви государственной
власти имеют единый источник. В частности, ч. 1 ст. 3 Конституции РФ устанавливает,
что источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.
Поэтому ни один из институтов власти не может быть единственным выразителем общей
воли народа. Выразителем такой воли они могут быть только все вместе и в равной
степени(3).
Поэтому большое значение, на наш взгляд, имеет существующий
механизм взаимодействия между разделенными ветвями государственной власти, а также
выработка новых направлений их взаимодействия, в частности законодательной и судебной
власти.
При анализе и сопоставлении норм Конституции РФ, а также действующего
законодательства, практики их реализации можно выделить следующие направления
взаимодействия двух указанных ветвей государственной власти:
1) органы
законодательной власти влияют на суды, создавая для них нормативно-правовую базу,
которая охватывает организацию судебной системы и определяет порядок деятельности
судов(4);
2) Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный Суды обладают
правом законодательной инициативы;
3) осуществление Конституционным Судом
РФ функции конституционного контроля, в том числе: а) проверка Конституционным
Судом федеральных законов, нормативных актов Совета Федерации, Государственной
Думы по запросам органов, указанных в ст. 125 Конституции, на предмет соответствия
Основному Закону; б) проверка Конституционным Судом законов и иных нормативных
актов, договоров, перечисленных в ч. 2 ст. 125 Конституции, по запросам законодательной
власти;
4) решение Конституционным Судом РФ споров о компетенции между
различными органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов,
указанных в ч. З ст. 125 Конституции РФ;
5) толкование Конституционным
Судом РФ по запросу палат Федерального Собрания, органов законодательной власти
субъектов Федерации Конституции РФ;
6) участие законодательных органов
в формировании судейского корпуса;
7) участие судей Конституционного,
Верховного. Высшего Арбитражного Судов в открытых или закрытых заседаниях палат
российского парламента;
8) обращение Конституционного Суда РФ с посланием
к Федеральному Собранию в соответствии со ст. 100 Конституции РФ;
9)
обязывающая сила решений Конституционного Суда для российского парламента.
Рассмотрим указанный механизм взаимодействия подробнее. Итак, в соответствии
со ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит высшим
судебным органам. Данное право, предоставленное судам, не носит абсолютного характера,
оно ограничено вопросами ведения этих органов. В связи с чем возникает вопрос:
Что вкладывал конституционный законодатель в данную формулировку?
Существует
несколько мнений по данной проблеме(5).
С нашей точки зрения, необходимо
согласиться с мнением, что к вопросам ведения следует отнести выявленные судебной
практикой проблемы, которые требуют решения законодателя(6).
Но такое
ограничение права законодательной инициативы судебных органов, закрепленное в
Конституции РФ, нельзя считать оправданным. Не секрет, что существуют сферы законодательства,
которые, хотя и не связаны напрямую с данными вопросами, однако, затрагиваются
в деятельности судебных органов.
Исходя из содержания ст. 104 Конституции
РФ, проявлением права законодательной инициативы является внесение Конституционным,
Верховным, Высшим Арбитражным Судами законопроектов (оформленных надлежащим образом
текстов законов с определенной внутренней структурой) и законопредложений (идея
будущего закона, разработать который должна Государственная Дума). Однако число
обращений с законодательной инициативой не одинаково среди высших судебных органов.
Верховный Суд Российской Федерации неоднократно обращался к законодателю
и по его предложению был разработан и принят ряд законов. Государственной Думе
было предложено рассмотреть проекты федеральных законов "О судебном сообществе
РФ", о внесении изменений и дополнений в Семейный кодекс РФ, ГК РФ, УК РФ,
ГПК и УПК РСФСР и ряд других законов.
Кроме использования права законодательной
инициативы Верховный Суд РФ принимает активное участие в работе над созданием
законов в комитетах и комиссиях Государственной Думы и Совета Федерации.
Конституционный Суд РФ менее активен в предоставленном ему праве. Это объясняется
тем, что принятый по инициативе Конституционного Суда закон может быть оспорен
в будущем по основанию его неконституционности именно в данный орган судебной
власти.
По инициативе Конституционного Суда РФ был принят только ФКЗ
"О Конституционном Суде Российской Федерации", а также ряд поправок
к проектам ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", "О референдуме
в Российской Федерации". Процедура законодательной инициативы Конституционного
Суда урегулирована в 45 его Регламента.
Однако в практике Конституционного
Суда в настоящее время встречаются и иные, непосредственно адресованные законодателю
положения, которые вряд ли можно считать реализацией права законодательной инициативы(7).
Так, например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г.
по делу о проверке конституционности положений Федерального закона "О статусе
депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального
Собрания РФ"(8) Суд указал законодателю о необходимости решения вопроса о
допустимости и порядке осуществления следственных действий в случае возбуждения
уголовного дела.
Такое же обращение содержится и в постановлении Конституционного
Суда по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 102 Федерального закона "О
федеральном бюджете на 1998 г."(9). В нем Суд указал Федеральному Собранию
на необходимость в законодательном порядке утвердить нормативы финансирования
судов.
Такого рода обращения Конституционного Суда стали поводом для
законодательных инициатив депутатов Государственной Думы, а также для внесения
изменений в законопроекты, уже обсуждаемые в Федеральном Собрании(10).
Указанные обращения Конституционного Суда к законодательному органу нельзя рассматривать
как реализацию им права законодательной инициативы. Если внесенный при реализации
данного права законопроект законодатель вправе отклонить, то содержащиеся в решении
Суда обращения законодатель не может отвергнуть ввиду его общеобязательности(11)
К сожалению, высшие судебные органы не упоминаются в ст. 134 Конституции
РФ, в которой речь идет о субъектах, обладающих правом вносить предложения об
изменениях в действующую Конституцию. С нашей точки зрения данное положение весьма
существенно нарушает принцип разделения властей, приводит к дисбалансу властей
и умаляет авторитет судебной власти.
Следующей конституционной основой
взаимодействия законодательной и судебной власти является полномочие Конституционного
Суда РФ разрешать дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов и иных
нормативных актов, принятых законодательным органом РФ. В случае противоречия
данных актов Конституции РФ они признаются неконституционными и утрачивают силу
(ст. 125 Конституции РФ), а все отношения, основанные на данных актах, приводятся
в состояние, существовавшее до их издания. То есть в данном случае Конституционный
Суд РФ выступает в роли "негативного законодателя".
Из той
же 125 статьи можно выделить еще одну форму взаимодействия указанных органов:
исходя из п. 2 законодательный орган имеет возможность обратиться с запросом в
Конституционный Суд о проверке конституционности законов, нормативных актов других
ветвей власти, а также договоров. Иначе говоря, если в первом случае акты Федерального
Собрания подлежат проверке на конституционность по инициативе органов, указанных
в ст. 125 п. 2, то во втором - Федеральное Собрание выступает с инициативой проведения
такой проверки в отношении, например, актов Правительства, Президента, а также
договоров РФ.
Не менее важной формой взаимодействия судебной и законодательной
ветвей власти является разрешение Конституционным Судом споров о компетенции между
органами государственной власти РФ, ее субъектов. Стороной в данном споре может
выступать любой орган государственной власти, в том числе и законодательный, В
данном случае Конституционный Суд РФ выступает в роли гаранта сохранения баланса
между различными ветвями власти как на федеральном, так и на региональном уровне.
Обращение законодательного органа с запросом в Конституционный Суд РФ по
поводу толкования конституционных норм является еще одной формой взаимодействия
законодательной и судебной власти. Конституционный Суд РФ является единственным
государственным органом, управомоченным давать официальное толкование норм Конституции
РФ. В качестве примера можно привести следующие постановления, ставшие ответом
на запрос законодателя: Постановления Конституционного Суда о толковании ч. 4
ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ(12), а также Постановление Конституционного Суда
по делу о толковании ст.ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (4.2),
117 (ч. 3) и 135(4.2) Конституции РФ(13)
Перечень органов, обладающих
правом обращения с запросом о толковании Конституции РФ четко регламентирован
в Конституции РФ (п. 5 ст. 125). Кроме палат парламента данным правом обладает
Президент, Правительство, органы законодательной власти субъектов Федерации. Отсутствие
в этом перечне Верховного и Высшего Арбитражного Судов вряд ли является верным.
Данное положение с нашей точки зрения не вписывается в закрепленный в Конституции
РФ принцип разделения властей.
Важное значение имеет закрепленная в ст.
102 (ч. 1) и в ст. 128 (ч. 1) форма взаимодействия, заключающаяся в том, что Совет
Федерации, одна из палат парламента, по представлению Президента Российской Федерации
назначает судей Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного Судов РФ. Тем
самым законодательная власть непосредственно участвует в формировании судейского
корпуса высших судов в Российской Федерации. Однако данное полномочие несколько
ограничено: законодательный орган может назначить судьями только тех кандидатов,
которых ему предложит Президент РФ.
Из содержания ст. 65 Регламента Государственной
Думы РФ вытекает еще одна форма взаимодействия двух ветвей власти: согласно данной
статье судьи Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного Судов имеют право
присутствовать на открытых и закрытых заседаниях палат российского парламента(14).
Однако процедура участия представителей судебной власти в заседаниях палат детально
не проработана, что во многом сказывается на эффективности такой формы взаимодействия.
Не менее важной формой взаимодействия законодательной и судебной власти является
обращение Конституционного Суда РФ с посланием к Федеральному Собранию. Данное
полномочие Конституционного Суда РФ вытекает из положения ст. 100 Конституции
РФ. Послания Конституционного Суда принимаются исключительно на пленарных заседаниях
суда (п. 4 ст.21 ФКЗ "О Конституционном Суде РФ"). К сожалению, Конституционный
Суд РФ только однажды направлял свое послание к законодателю. Оно именовалось
"О состоянии конституционной законности в Российской Федерации"(15).
В нем Суд, основываясь на материалах рассмотренных им дел, обращал внимание на
причины нарушения Конституции РФ и информировал о своих правовых позициях.
Необходимо отметить еще один важный аспект: решения Конституционного Суда
РФ имеют общеобязательное значение для всех ветвей государственной власти, в том
числе и законодательной. Особый интерес вызывают акты официального толкования
Конституции Российской Федерации. Посредством их принятия Конституционный Суд
РФ может косвенным образом влиять на весь законодательный процесс и правоприменение.
Толкуя Конституцию, Суд в ряде случаев опережает законодателя и значительно расширяет
конституционную доктрину(16). Законодатель в силу общеобязательности решений Конституционного
Суда РФ обязан принять закон или иной нормативный акт только в строгом соответствии
с актом официального толкования Конституции РФ.
Также необходимо сказать
и о порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ, утвержденным
Федеральным законом от 4 марта 1998 г.(17) Согласно ему Постановление Совета Федерации
об установлении результатов рассмотрения закона РФ о поправке к Конституции РФ
может быть обжаловано в Верховный Суд РФ, который рассматривает такие споры в
соответствии с гражданско-процессуальным законодательством(18), что так же является
одной из форм взаимодействия двух ветвей власти.
На основании изложенного
можно сделать следующие выводы: являясь самостоятельными ветвями государственной
власти, законодательная и судебная власть имеет множество форм взаимодействия:
судебная власть включается в механизм взаимодействия с различными ветвями власти
в большинстве случаев через Конституционный Суд Российской Федерации, именно через
него судебная власть включается в баланс властей; некоторые конституционные основы
взаимодействия судебной и законодательной ветви требуют более детальной регламентации
в законодательстве. Без этого данные формы не будут действовать, а в лучшем случае
станут малоэффективны. Существующая схема взаимодействия законодательной и судебной
власти должна расширяться, должен идти постоянный взаимный поиск форм взаимодействия
между органами государственной власти.
(1) См.: Стратегия для России:
повестка дня для Президента-2000. М., 2000. С. 21.
(2) См.: Баглай М.В.
Российское государство на рубеже тысячелетий (научная конференция)// Государство
и право. N 7. 2000. С. 7.
(3) Мишин А.А. Принцип разделения властей в
конституционном механизме США. М., 1984. С. 15.
(4) См.: Петрухин И.Л.
Проблема судебной власти в современной России // Государство и право. 2000. N7.
С. 15-21.
(5) См.: Лазарев Л.В. Некоторые спорные вопросы теории и практики
конституционного правосудия // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. N 3. С.
19-21; Эбзеев Б.С. Конституционный Суд РФ: правовая природа, функции, основные
направления деятельности // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. N6. С. 16-19.
(6) См.: Конституция РФ: научно-практический комментарий / Под ред. Б.Н.
Топорина. М., 1997. С. 546.
(7) См.: Лазарев Л.В. Некоторые спорные вопросы
теории и практики конституционного правосудия // Вестник Конституционного Суда
РФ. 1997. N3. С. 21.
(8) Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. N2.
С. 19.
(9) Собрание законодательства РФ. 1998. N 30. Ст. 3801.
(10) См.: Митюков М.А. Парламентское право в решениях Конституционного Суда РФ.
Круглый стол: "Роль парламента в конституционной реформе России"// Конституционное
право: восточноевропейское обозрение. 1996. N 3-4. С. 39.
(11) См.: Лазарев
Л.В. Конституционный Суд России и развитие конституционного нрава // Журнал российского
права. 1997. N 11.
(12) Собрание законодательства РФ. 1995. N 13.
(13) Собрание законодательства РФ. 1995. N 16.
(14) ВФС. 1994. N
3. Ст. 160.
(15) Вестник Конституционного Суда РФ. 1993. N 1.
(16) См.: Белкин А.А. Научно-практическая конференция "Судебный конституционный
контроль в России: уроки, проблемы, перспективы" (обзор) // Государство и
право. 1997. N 5. С. 5-14.
(17) Российская газета. 1998. 10 марта.
(18) См.: Парламентское право. М., 1999. С. 165.
05.04.2002
|
